O presente texto traz uma análise da decisão recente do Supremo Tribunal Federal, nos autos do Agravo Regimental na Reclamação nº 10.823/DF[1], transitada em julgado no dia 25/06/2021, que versa sobre o acréscimo de 17% ao tempo de serviço dos magistrados, membros do Ministério Público e Tribunal de Contas, previsto no §3º do art. 8º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998.
Na decisão baseada no voto divergente do Ministro Alexandre de Moraes, o STF entendeu que esses servidores foram contemplados com o direito adquirido ao acréscimo de tempo de serviço em determinado percentual, como forma de compensação pela maior onerosidade para preenchimento do requisito do tempo de contribuição, conforme consta na ementa abaixo transcrita:
Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ALTERAÇÃO DE REGIME JURÍDICO PREVIDÊNCIÁRIO. EFICÁCIA DO § 3º DO ART. 8º DA EC 20/98. DIREITO ADQUIRIDO À APLICAÇÃO DA REGRA DE TRANSIÇÃO COMPENSATÓRIA DE ACRÉSCIMO DE 17% AO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO ATÉ A DATA DA VIGÊNCIA DA EC 20/98 EXERCIDO POR MAGISTRADOS, MEMBROS DO MINISTÉRIO PUBLICO E DO TRIBUNAL DE CONTAS, DO SEXO MASCULINO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO DECIDIDO NA ADI 3.104. AGRAVOS REGIMENTAIS PROVIDOS PARA JULGAR IMPROCEDENTE A RECLAMAÇÃO. 1. A ratio do art. 8º, § 3º, da EC 20/98 estabeleceu regra de transição compensatória para todos os Magistrados, membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, do sexo masculino, que ainda não haviam preenchidos os requisitos para a aposentadoria na data de sua vigência. 2. A partir da leitura da norma constitucional, é possível inferir a mensagem do constituinte no sentido de que, ao sujeitarem tais servidores a novo regime jurídico previdenciário, com significativo acréscimo de 5 anos de contribuição para a aposentadoria, contemplou-os com o direito adquirido ao acréscimo de tempo de serviço em determinado percentual, como forma de compensação pela maior onerosidade para preenchimento do requisito do tempo de contribuição. 3. O § 3º do art. 8º da EC 20/1998 tem por fim equalizar uma situação jurídica “passada” criada pela própria EC 20 e, por isto, produziu seus efeitos de acréscimo na contagem do tempo passado de forma concreta, não se exigindo, para a contagem do tempo, a integração de qualquer outro elemento ou fato jurídico, o que se traduz em aquisição do próprio direito à contagem diferenciada. 4. A eficácia do § 3º do art. 8º da EC 20 foi mantida expressamente pelo art. 2º, §§ 2º e 3º da EC 41/2003 e pelo art. 3º da EC 47/2005, que ressalvam expressamente o efeito jurídico do tempo de serviço do magistrado antes da EC 20/90 e fazendo remição à contagem especial do tempo de serviço antes da EC 20/98. 5. A redação sucessiva demonstra a intenção do constituinte de preservar, com o advento da EC 41/2003, o direito ao acréscimo de 17% ao tempo de serviço exercido por Magistrados, membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, do sexo masculino, até a publicação da EC 20/98, conquanto fosse desnecessário, já que adquirido tal direito naquela oportunidade. 6. Ausência de ofensa ao decidido na ADI 3.104, rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, constatando-se objeto distinto da decisão reclamada, limitada à contagem de tempo passado e não a regras para a aposentadoria. 7. Agravos internos providos para julgar improcedente a reclamação. (Rcl 10823 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 24/02/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-046 DIVULG 10-03-2021 PUBLIC 11-03-2021)
No entanto, antes de iniciarmos a discussão quanto ao mérito dessa decisão, faz-se necessária uma abordagem sobre a reforma previdenciária introduzida pela referida emenda, no ano de 1998, proposta pelo governo do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Naquela oportunidade o art. 40 da Constituição Federal, ainda na sua redação original, publicada em 05/10/1988, trazia as seguintes regras para aposentadoria dos servidores públicos:
Art. 40. O servidor será aposentado:
I – por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
II – compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;
III – voluntariamente:
- aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
- aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;
- aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo;
- aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço. (grifo nosso)
Percebe-se que o texto se referia a tempo de serviço, ao invés de tempo de contribuição, além de não exigir a idade mínima para aposentadoria, com exceção, lógico, da aposentadoria por idade.
De acordo com essas regras, não era difícil para um servidor público se aposentar, ainda bastante novo, alguns com pouco mais de 40 (quarenta) anos de idade, lembrando que nesse período era muito comum a conversão em dobro do período de licença-prêmio e férias não gozadas, além de outras atividades consideradas como tempo de serviço para fins de aposentadoria, a exemplo do período de estudo em escolas técnicas.
Essas regras permitiam que o servidor, não apenas se aposentasse novo, em plena capacidade laborativa, mas com base num tempo de serviço fictício, ou seja, sem a devida contraprestação dos serviços, tampouco a correspondente contribuição para o sistema previdenciário, ao qual estava vinculado.
Logo, é fácil compreender que isso, aliado a outros fatores, mostrou-se insustentável a longo prazo, contribuindo para o deficit da previdência e motivando a primeira reforma em 1998, introduzida pela Emenda à Constituição nº 20/98, quando as aposentadorias, com algumas exceções, passaram a exigir, dentre outros requisitos, a idade mínima de 60 (sessenta) anos e 35 (trinta e cinco) anos de contribuição para os homens e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade e 30 (trinta) anos de contribuição para mulheres, sendo extintas as aposentadorias por tempo de serviço e, em substituição, instituídas as aposentadorias por tempo de contribuição, condizente com um regime de previdência de caráter contributivo (art. 40 da CF/88).
Acontece que essas regras não foram aplicadas integralmente aos servidores que ingressaram no serviço público, antes da reforma, em respeito ao direito adquirido, como também foram criadas regras de transição, cujo objetivo foi permitir uma transição gradual entre o regime anterior e o novo, diminuindo o impacto causado pelas mudanças, principalmente em relação aos servidores prestes a se aposentarem.
Dessa forma, a Emenda à Constituição nº 20/98, objeto do nosso estudo, assegurou aos servidores que ingressaram no serviço público, antes da sua publicação em 16/12/1998, aposentaria com condições diferenciadas em relação às que foram fixadas pelo art. 40 da CF/88, a exemplo da “regra do pedágio”, inserta ao art. 8º da emenda, in verbis:
Art. 8º – Observado o disposto no art. 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, §3º, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
I – tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II – tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria;
III – contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior.
§ 1º – O servidor de que trata este artigo, desde que atendido o disposto em seus incisos I e II, e observado o disposto no art. 4º desta Emenda, pode aposentar-se com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, quando atendidas as seguintes condições:
I – contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a quarenta por cento do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior;
II – os proventos da aposentadoria proporcional serão equivalentes a setenta por cento do valor máximo que o servidor poderia obter de acordo com o “caput”, acrescido de cinco por cento por ano de contribuição que supere a soma a que se refere o inciso anterior, até o limite de cem por cento.
§ 2º – Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas o disposto neste artigo.
§ 3º – Na aplicação do disposto no parágrafo anterior, o magistrado ou o membro do Ministério Público ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a publicação desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento.
Com base no texto, acima transcrito, verifica-se que o legislador permitiu aos servidores que ingressaram no serviço público, antes da reforma, o direito à aposentadoria antes de completar 60 (sessenta) anos de idade, desde que cumpridas determinadas condições, como um maior tempo de contribuição, em compensação à redução na idade.
Para tanto, foi exigido o cumprimento de um “pedágio”, que consistia num adicional de tempo de contribuição que deveria ser cumprido para o que o servidor tivesse direito à aposentadoria pela regra do art. 8º da EC nº 20/98.
Nas aposentadorias com proventos integrais, considerando o tempo de contribuição exigido de 35 (trinta e cinco) anos, o servidor teria que contribuir por mais um período adicional equivalente a 20% (vinte por cento) do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir esse limite de 35 (trinta e cinco) anos.
Para melhor compreensão dessa regra, imagine-se o caso de um servidor que, na data da publicação da emenda contava rigorosamente, dentre outros requisitos, com 50 anos de idade e 32 anos de contribuição, não atendendo às condições impostas nos incisos I e III, alínea “a” do art. 8º da EC nº 20/98. Nesse caso, o servidor ainda teria que contribuir com um adicional de 20% (vinte por cento), calculado sobre o tempo de contribuição de três anos que restava para completar os 35 anos de contribuição, quando da publicação da emenda. Resumindo, esse servidor teria que contribuir por mais 3 anos para atingir o tempo de contribuição de 35 (trinta e cinco) anos e a idade de 53 (cinquenta e três) anos, acrescidos de 7 meses e 9 dias de contribuição, correspondentes ao adicional (pedágio).
Sem a regra de transição, esse mesmo servidor teria que contribuir por mais 10 (dez) anos, quando completaria a idade de 60 anos, imposta pela reforma.
Assim, feitas essas considerações, passamos então à discussão sobre o acréscimo de 17% (dezessete por cento) para os magistrados, membros do Ministério Público e Tribunal de Contas, objeto da decisão do STF e que motivou a presente análise.
Conforme exposto anteriormente, o tempo de contribuição adicional (pedágio), nas aposentadorias com proventos integrais, baseadas na regra de transição do art. 8º da EC nº 20/98, tem como base de cálculo o tempo que faltava, na data da publicação da emenda, para completar os 35 anos de contribuição.
Acontece que antes da reforma, os magistrados, membros do Ministério Público e Tribunal de Contas se aposentavam com arrimo no art. 93, VI da CF/88, que assegurava aposentadoria com proventos integrais e facultativa aos trinta anos de serviço, após cinco anos de exercício efetivo na judicatura.
Essa aposentadoria, aos 30 anos de serviço, era independente do sexo do magistrado, o que demonstrava, em relação aos magistrados do sexo masculino, um privilégio que, a exemplo do tempo de contribuição fictício e de fatores acima referidos, mostrou-se insustentável com o passar do tempo.
Assim, em razão dessas regras diferenciadas para esse grupo de servidores, o legislador quando da fixação da regra de transição, inserta no art. 8º da Emenda à Constituição nº 20/98, considerando que o pedágio nas aposentadorias integrais era calculado com base no tempo que faltaria para atingir o limite de 35 (trinta e cinco) anos, determinou que ao tempo computado até a data da publicação da emenda fosse acrescido um adicional de 17% (dezessete por cento), exatamente para compensar a diferença dos 05 (cinco) anos entre o tempo de contribuição (serviço) de 30 anos que era exigido e o tempo de contribuição de 35 anos que passou a ser exigido.
Logo, ao contrário do que foi decidido pelo STF, o acréscimo de 17% (dezessete por cento) previsto na EC nº 20/98, somente se aplica aos servidores que tinham direito e que viessem a optar pela aposentadoria com base nessa regra de transição, visto que a finalidade do acréscimo era apenas para permitir o cálculo do pedágio.
Exemplificando: Um magistrado que ingressou no serviço público aos 18 anos de idade (inicialmente em outro cargo), contando exatamente, em 16/12/1998, 47 anos de idade e 29 anos de contribuição, restando apenas 01 (um) ano para aposentadoria.
– Sem a regra de transição, teria que trabalhar até os 60 anos de idade, com 42 anos de contribuição.
– Pela regra de transição, sem o acréscimo dos 17%, teria que contribuir por mais 6 anos para completar 35 anos de contribuição, acrescidos de mais 01 ano, 02 meses e 13 dias de contribuição (pedágio), com 54 anos de idade.
– Pela regra de transição, com o acréscimo dos 17%, teria que contribuir por mais 6 anos para completar 35 anos de contribuição, acrescidos de 02 meses e 18 dias de contribuição (pedágio), com 53 anos de idade, ou seja, reduzindo 01 ano de pedágio.
Vê-se, portanto, que o pedágio é uma compensação pela aposentadoria com idade mínima de 53 anos, enquanto o acréscimo de 17% tinha como objetivo assegurar um pedágio menos oneroso e igual aos demais servidores. E isso não merece maiores enfrentamentos, pois é exatamente o que está escrito no texto da EC nº 20/98.
Nos termos do § 2º do art. 8º da EC nº 20/98, “aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas o disposto neste artigo”, ou seja, o legislador assegurou a esses servidores o direito de se aposentarem pela regra de transição, exatamente para compensar a onerosidade a que se referiu o Ministro Alexandre de Moraes.
No § 3º da Emenda isso fica ainda mais evidente, quando afirma que, “na aplicação do disposto no parágrafo anterior [condição], o magistrado ou o membro do Ministério Público ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a publicação desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento”. Observe-se que o legislador impôs como condição para o acréscimo do 17%, a aplicação do art. 8º da EC nº 20/98, que nada mais é do que a opção desses servidores pela aposentadoria com base na regra de transição. Esse foi o entendimento do Ministro Luís Roberto Barroso, na Reclamação nº 10.823/DF[2]. Veja-se:
[…] 6. Como se vê, para os magistrados do sexo masculino, a passagem para a inatividade com proventos integrais deixou de exigir trinta anos de serviço, passando a demandar, além de idade mínima, trinta e cinco anos de contribuição. Em virtude do aumento do tempo necessário à aposentadoria para os magistrados do sexo masculino, o art. 8º, § 3º, da Emenda Constitucional nº 20/1998 estabeleceu regra de transição, consistente no acréscimo de 17% (dezessete por cento) ao tempo de serviço até então prestado, por ocasião da passagem para a inatividade. […]
Portanto, o argumento usado pelo Ministro Alexandre de Moraes, de que o art. 8º, § 3º, da EC 20/98 estabeleceu regra de transição compensatória para esses servidores, como forma de compensação pela maior onerosidade para preenchimento do requisito do tempo de contribuição, não possui sustentação jurídica.
Primeiro, porque a motivação para todas as reformas dos regimes previdenciários foi a busca pelo equilíbrio econômico e, para isso, um dos caminhos foi retardar as aposentadorias de todos os segurados, principalmente daqueles vinculados aos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, a exemplo desses servidores.
Segundo, em relação a esses servidores, com a edição da Emenda Constitucional nº 20/98 passaram a se vincular ao mesmo regime previdenciário dos demais servidores.
Terceiro e mais importante, os principais pontos da reforma introduzida pela Emenda à Constituição nº 20/98 foi a exigência de idade mínima e o fim das aposentadorias por tempo de serviço, exatamente para pôr fim ao tempo de contribuição fictício.
Assim sendo, em que se baseia o entendimento do STF, no sentido de que o legislador teria dado tratamento diferenciado a esses servidores, concedendo-lhes um tempo de contribuição fictício? Considerando o que foi proposta pela reforma, seria no mínimo um contrassenso.
Portanto, em que pese os argumentos contrários, entendemos que a decisão não se coaduna com a regra do art. 8º da Emenda à Constituição nº 20/98, haja vista que o acréscimo de 17% (dezessete por cento) tinha como função apenas ajustar o tempo de contribuição computado até a data da publicação da reforma, para esse grupo de servidores que se aposentavam com 30 (trinta) anos de serviço, e com a finalidade única e exclusiva de cálculo do pedágio (período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento).
[1]BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Agravo Regimental na Reclamação nº 10.823/DF. Relator Ministro Alexandre de Moraes. Diário da justiça Eletrônico, Brasília, 11 mar. 2021. Disponível em: < http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15345880247&ext=.pdf> Acesso em: 19 jan. 2022.
[2]BRASIL. Supremo Tribunal Federa. Reclamação nº. 10.823/DF. Relator: Ministro Luís Roberto Barroso. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, 27 Jun. 2018. Disponível em:http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=314694478&ext=.pdf . Acesso em 19 jan. 2022.